為了積極貫徹落實國務院批轉財政部的《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)，建立健全政府會計準則體系，規(guī)范政府方對政府和社會資本合作(PPP)項目合同的確認、計量和相關信息的列報，近日，財政部制定發(fā)布了《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》(以下簡稱PPP會計準則)。財政部會計司有關負責人就PPP會計準則有關問題回答了記者的提問。

問：制定PPP會計準則的背景和意義是什么?

答：在公共服務領域推廣運用PPP模式，引入社會力量參與公共服務供給，提升供給質量和效率，是黨中央作出的一項重大決策部署。早在20世紀80、90年代中期，我國PPP的具體實踐就已經逐步出現。2013年底，我國借鑒國際經驗，立足本國國情，自上而下系統(tǒng)推進PPP改革。經過近六年改革，PPP已成為公共服務的重要供給方式，項目覆蓋十九個行業(yè)，中國已成為全球最大的PPP市場。PPP項目涉及復雜的合同關系和多種運作方式,科學、準確、完整地核算和反映PPP項目各方主體的權利和義務，是PPP模式健康發(fā)展的重要保障。因此，研究制定PPP會計準則，規(guī)范PPP模式形成的政府資產和相關凈資產或負債的會計處理，具有重要和深遠的意義。

第一，制定本準則是構建保障PPP模式持續(xù)健康發(fā)展的制度體系的明確要求。

為了大力推廣PPP模式，2015年國務院辦公廳印發(fā)通知(國辦發(fā)〔2015〕42號)轉發(fā)了財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》，指導意見在“構建保障政府和社會資本合作模式持續(xù)健康發(fā)展的制度體系”部分明確提出，“要建立完善公共服務成本財政管理和會計制度，創(chuàng)新資源組合開發(fā)模式，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規(guī)劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。項目資產移交時，要對移交資產進行性能測試、資產評估和登記入賬，并按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，在政府財務報告中進行反映和管理”。

第二，制定本準則是規(guī)范PPP業(yè)務政府方會計處理的迫切需要。

在我國現行會計準則制度體系中，除了2007年印發(fā)的《企業(yè)會計準則解釋第2號》從企業(yè)方角度對BOT業(yè)務的會計處理進行規(guī)定外，在國家層面缺乏統(tǒng)一的關于PPP業(yè)務政府方會計處理的規(guī)范。從目前實務情況來看，絕大多數政府方未對PPP項目形成的政府控制的資產登記入賬，造成政府資產核算的缺失，同時一些企業(yè)方也未依據《企業(yè)會計準則解釋第2號》將PPP項目中有關權利作為無形資產或金融資產，而是作為固定資產核算，造成PPP業(yè)務核算的混亂。此外，PPP不僅涉及基礎設施的設計、融資、建設、擁有、運營等多個環(huán)節(jié)，還涉及有關風險、收益在公共部門與私人部門之間的分擔及共享等問題，這些環(huán)節(jié)和問題的疊加使得PPP業(yè)務的會計處理更為復雜。因此，社會各方迫切期待國家層面對PPP業(yè)務政府方的會計處理作出規(guī)范。

第三，制定本準則是建立健全政府會計標準體系的內在要求。

2015年以來，財政部積極貫徹落實黨中央關于建立權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度的要求，加快推進政府會計改革，力爭在2020年之前建立起具有中國特色的政府會計標準體系。從國外政府會計改革實踐情況來看，很多國家很早就針對PPP業(yè)務政府方的會計處理制定了相關的會計準則。國際公共部門會計準則理事會(IPSASB)也于2012年制定發(fā)布了《國際公共部門會計準則第32號——服務特許權協(xié)議：授予方》(以下簡稱IPSAS32)，就PPP業(yè)務授予方的會計處理提供了處理原則。因此，從建立健全我國政府會計標準體系的內在要求出發(fā)，也迫切需要在立足國內PPP實務、積極借鑒國際相關會計準則的基礎上制定本準則。

問：PPP會計準則起草發(fā)布經歷了哪些過程?對各方反饋意見是如何采納吸收的?

答：PPP業(yè)務不僅涉及多個會計主體和復雜的合同關系，而且政策性很強，因此其會計處理比較復雜。我們在2017年就組織開展了《政府方PPP會計問題研究》課題研究，對國內外有關PPP業(yè)務的政策、理論和實務問題進行了系統(tǒng)梳理，并對IPSAS32進行了深入細致的研究，在此基礎上形成了本準則討論稿并不斷進行修改。2019年6月中旬，我們聯合財政部PPP中心組織座談會，邀請多名理論界、實務界、會計師事務所的專家和部分地方財政部門負責PPP工作的同志，對本準則討論稿進行了深入研討。根據座談會上相關專家提出的意見和建議，我們對討論稿進行了修改完善，于7月中旬形成征求意見稿。

7月22日，我們印發(fā)了《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作安排》及應用指南征求意見稿(財辦會〔2019〕22號)，面向中央部門(單位)、地方財政部門和社會公眾征求意見，同時征求部內相關司局、各地監(jiān)管局和政府會計準則委員會咨詢專家意見。本準則征求意見稿受到各方關注，截至公開征求意見期結束，我們共收到108份書面反饋意見，在所有反饋意見中，58份表示無不同意見，其余50份共提出了275條具體意見。此外，很多咨詢專家和社會公眾還通過電子郵件、電話等方式提出了意見建議。在公開征求意見的同時，我們于9月、10月份赴青海財政廳、北京市交通委，實地調研了交通領域PPP項目管理和會計核算現狀，當面聽取有關各方對本準則征求意見稿的意見和建議。

10月份以來，我們對所有反饋意見和建議一一進行了梳理，逐條對是否采納情況進行了分析，并根據有關反饋意見和建議對本準則征求意見稿進行了修改和完善，形成了送審稿。反饋意見總體上認為，制定本準則非常有必要，有利于規(guī)范PPP業(yè)務中政府方的會計核算，更加全面準確地反映政府財務狀況，對于我國PPP業(yè)務行穩(wěn)致遠、實現政府科學決策和管理具有重要的意義。絕大多數反饋意見對本準則征求意見稿表示贊同，認為準則規(guī)范的對象較為明確，有關會計處理既借鑒了國際準則，又充分體現了國內PPP實務特點，既填補了政府方會計核算的空白，又兼顧了與社會資本方會計處理的對稱，基本能夠滿足目前實務中政府方對于PPP項目會計處理的需要。但是，部分反饋意見也針對本準則征求意見稿有關術語、部分條款、體例、新舊銜接及生效日期等內容提出了具體的修改意見和建議。11月初，我們召集多名PPP實務和理論專家座談，專門就準則修改過程中梳理的一些重點難點問題進行研討，根據研討結果，我們進一步修改完善了準則送審稿，11月底至12月初，經會計司技術小組討論和司務會審議、部內相關司局會簽后，最終于12月17日由部領導簽發(fā)。

問：制定PPP會計準則遵循了哪些原則?

答：在制定PPP會計準則過程中，我們主要遵循了以下原則：

(一)立足國情、借鑒國際。PPP概念是個舶來品，國際公共部門會計準則和其他很多國家的會計準則體系中對PPP項目的會計處理已經做出了規(guī)定。在制定本準則時，我們在充分調查研究的基礎上，適當借鑒了IPSAS32中關于授予方對服務特許權協(xié)議的會計處理原則，特別是關于“雙控制測試”的規(guī)定。但是，中國PPP實踐拓展豐富了傳統(tǒng)PPP模式的內涵和運用，具有明顯的中國特色。因此，本準則中有關適用范圍、術語的界定和具體會計處理規(guī)定，如資產計量屬性、凈資產和負債的確認與計量等，充分考慮了我國的PPP實務特點及相關法規(guī)要求，不完全與國際準則趨同。

(二)與社會資本方“鏡像互補”。PPP業(yè)務的會計處理主要涉及政府方和社會資本方兩個主體，為了科學、準確、完整地核算和反映PPP項目合同中的權利義務關系，通常情況下，政府方的會計處理應當與社會資本方的會計處理保持對稱，即“鏡像互補”原則，以確保PPP項目資產確認在兩方不重復、不遺漏。國際會計準則理事會(IASB)制定的《國際會計準則解釋第12號——服務特許協(xié)議》(IFRIC12)與IPSAS32也保持了“鏡像互補”原則。

(三)與現有政府會計標準體系相協(xié)調。在PPP項目中，相關各方圍繞PPP項目合作會訂立一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系,共同構成PPP項目的合同體系，因此很難通過一項會計準則來規(guī)定所有與PPP項目有關的經濟業(yè)務和事項的會計處理。由于PPP項目合同是整個PPP合同體系的基礎和核心，本準則著力解決的是政府方對PPP項目合同的確認、計量及相關信息的列報，所規(guī)定的內容與《政府會計準則第2號——投資》《政府會計準則第3號——固定資產》《政府會計準則第5號——公共基礎設施》《政府會計準則第8號——負債》(以下簡稱《負債準則》)等具體準則和《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》《財政總預算會計制度》等現行政府會計標準中的規(guī)定相輔相成、協(xié)調一致，共同構成了規(guī)范政府方關于PPP項目的會計核算標準體系。